張蔚文

　　2025年7月召開的中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真踐行人民城市理念，把“堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展”作為主線，將“推進(jìn)城市更新”作為重要抓手。這標(biāo)志著中國城市發(fā)展從過去追求規(guī)模擴(kuò)張的“外延式發(fā)展”，全面轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量、效益和可持續(xù)性的“內(nèi)涵式發(fā)展”新階段。這一歷史性轉(zhuǎn)變既需要深刻的理論指引，也需要回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的時(shí)代命題，更呼喚先行地區(qū)的實(shí)踐探索。

　　人民城市的理論根基

　　“人民城市”理念的形成與發(fā)展，既根植于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的深厚土壤，又吸納了人類城市文明的先進(jìn)成果，呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)“民本”思想到現(xiàn)代“城市權(quán)”概念的創(chuàng)造性融合與升華。

　　中國傳統(tǒng)文化中的民本思想是理論之基。中國自古以來便有豐富的民本思想遺產(chǎn)�！渡袝�》��“民惟邦本，本固邦寧”的論述，確立了民眾在治國安邦中的根本地位。儒家倡導(dǎo)“仁政”與“惠民”，主張統(tǒng)治者應(yīng)體恤民情、關(guān)注民生，如孔子所言“因民之所利而利之”。孟子進(jìn)一步提出“民為貴，社稷次之，君為輕”的思想，將民眾地位提升到前所未有的高度。

　　然而，傳統(tǒng)的民本思想本質(zhì)上是一種“自上而下”的治理理念，雖然強(qiáng)調(diào)重視民生，但并未賦予人民真正的主體地位。直至現(xiàn)代，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地繼承和發(fā)展民本思想，將其與馬克思主義人民觀相結(jié)合，提出以人民為中心的發(fā)展思想，實(shí)現(xiàn)從“為民做主”到“由民做主”的根本性轉(zhuǎn)變。

　　西方城市理論中的城市權(quán)是他山之石。20世紀(jì)中后期，西方城市理論提出了具有革命性的“城市權(quán)”概念。法國思想家亨利·列斐伏爾在1968年首次系統(tǒng)闡述這一理論，他指出城市權(quán)不僅是居民使用城市空間的權(quán)利，更是參與城市塑造過程的集體權(quán)力。大衛(wèi)·哈維進(jìn)一步深化了這一概念，強(qiáng)調(diào)城市權(quán)意味著城市資源生產(chǎn)和分配的公平性，特別是邊緣群體對城市決策的介入權(quán)利。

　　人民城市理念是中西融合的理論創(chuàng)新。人民城市理念實(shí)現(xiàn)了中西理論的創(chuàng)造性融合。它既汲取民本思想重視民生的精髓，又吸納城市權(quán)理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力參與的內(nèi)核，形成了獨(dú)具特色的理論體系：首先，在價(jià)值取向上，堅(jiān)持“人民至上”的根本立場，將滿足人民日益增長的美好生活需要作為城市發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。其次，在實(shí)踐路徑上，強(qiáng)調(diào)“共建共治共享”，既要求政府履行保障民生的責(zé)任，又鼓勵市民積極參與城市治理。最后，在評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，確立“人民群眾滿意度”作為衡量城市工作成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)評價(jià)主體從專家精英向普通市民的轉(zhuǎn)變。這種理論創(chuàng)新超越西方城市權(quán)理論的批判性局限，構(gòu)建了具有建設(shè)性的城市發(fā)展范式；同時(shí)突破傳統(tǒng)民本思想的“為民做主”做派，確立人民的城市主體地位。

　　人民城市建設(shè)需平衡好四對關(guān)系

　　人民城市建設(shè)本質(zhì)上是一場持續(xù)不斷的平衡藝術(shù)實(shí)踐，是在多元價(jià)值、多元利益、多元目標(biāo)之間尋找動態(tài)平衡點(diǎn)的過程。在人民城市建設(shè)過程中，如何平衡好不同群體、不同價(jià)值、不同發(fā)展階段之間的關(guān)系，成為城市治理者和全社會共同面對的重要課題。當(dāng)前，人民城市建設(shè)尤其需要平衡好以下四對關(guān)系。

　　一是弱勢與優(yōu)勢的關(guān)系，要構(gòu)建包容共享的發(fā)展格局。在城市發(fā)展進(jìn)程中，弱勢群體與優(yōu)勢群體之間的張力日益凸顯。這種分化若不能得到有效彌合，將最終損害城市的整體活力與和諧穩(wěn)定。

　　應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于構(gòu)建更加包容和共享的城市發(fā)展機(jī)制。一方面，要著力補(bǔ)齊公共服務(wù)的短板，推動教育、醫(yī)療、住房等資源更加公平地配置。另一方面，也要暢通社會縱向流動渠道，讓每一個城市居民都能通過自身努力實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。

　　二是個體與全體的關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)從被動接受到主動創(chuàng)造的治理轉(zhuǎn)型。隨著社會發(fā)展和教育水平的提高，越來越多的人不再滿足于作為城市發(fā)展的被動接受者，而是渴望成為城市建設(shè)的參與者和共創(chuàng)者。在這種情況下，個體訴求的多樣化如何與公共利益相協(xié)調(diào)？個性化表達(dá)如何不損害整體秩序？

　　應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，需要推動城市治理從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型，構(gòu)建多元參與、協(xié)商共治的新格局。城市管理者應(yīng)當(dāng)積極搭建參與平臺、拓寬參與渠道，通過社區(qū)議事會、公眾咨詢、協(xié)同規(guī)劃等形式，讓市民的意見和創(chuàng)意能夠真正影響決策。同時(shí)，通過提供多元化、差異化的公共服務(wù)選項(xiàng)，滿足不同群體的合理需求。例如，在城市公共空間設(shè)計(jì)中，既要有滿足老年人休閑需求的場所，也要有適合年輕人創(chuàng)意活動的空間；既要有保護(hù)個人隱私的隔離區(qū)域，也要有促進(jìn)社區(qū)交往的開放場地。

　　三是現(xiàn)代與傳統(tǒng)的關(guān)系，要在創(chuàng)新與傳承中塑造城市認(rèn)同。中國正處于兩次現(xiàn)代化疊加的特殊時(shí)期。這種雙重轉(zhuǎn)型也給人民城市建設(shè)帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一方面，城市需要積極引入新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新生活方式，以滿足人民群眾對美好生活的向往；另一方面，城市又面臨著如何保護(hù)歷史文脈和地方特色，避免“千城一面”的認(rèn)同危機(jī)。如何在現(xiàn)代化進(jìn)程中保護(hù)好人民的集體記憶和文化認(rèn)同，如何讓城市發(fā)展既面向未來又不失人文溫度，成為當(dāng)前人民城市建設(shè)必須直面的重要課題。

　　面對這一挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，采取因地制宜的差異化策略。以城市更新為例，發(fā)達(dá)城市應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注人民群眾對文化認(rèn)同和精神歸屬的深層需求，通過“有機(jī)更新”的方式，在現(xiàn)代化建設(shè)中注重保護(hù)歷史街區(qū)和傳統(tǒng)風(fēng)貌。發(fā)展中城市則要著力解決人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足的問題，在推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中注重保護(hù)地方特色。成功的城市更新應(yīng)該是一種充分聽取市民意見、尊重居民生活方式的創(chuàng)新性傳承，既不是對傳統(tǒng)的簡單復(fù)制，也不是對現(xiàn)代的盲目追隨。

　　四是公平與效率的關(guān)系，這是人民城市的雙重價(jià)值追求。人民城市的本質(zhì)特征在于其人民性，這必然要求將公平正義作為城市發(fā)展的基本價(jià)值取向。但強(qiáng)調(diào)公平并非否定效率的重要性。恰恰相反，只有建立在效率基礎(chǔ)上的公平才是可持續(xù)的、真實(shí)的公平。城市資源的有限性要求我們必須思考：如何在滿足部分群體需求與實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化配置之間找到平衡點(diǎn)？

　　人民城市的建設(shè)資金來自人民，也必須用之于人民，這就要求城市管理者必須具備成本意識和效率思維。例如，在保障性住房建設(shè)中，既要確保住房供給的公平分配，也要通過科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提高資源利用效率；在公共交通發(fā)展中，既要考慮偏遠(yuǎn)地區(qū)的覆蓋性（公平），也要評估線路運(yùn)營的可持續(xù)性（效率）。這種平衡不是簡單的折中主義，而是在深刻理解城市運(yùn)行規(guī)律基礎(chǔ)上的精細(xì)化管理藝術(shù)。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為同時(shí)提升公平與效率提供了新的可能，通過大數(shù)據(jù)、人工智能等工具，可以更加精準(zhǔn)地識別需求、優(yōu)化配置、提升服務(wù)質(zhì)量。

　　人民城市建設(shè)的浙江實(shí)踐與未來發(fā)力點(diǎn)

　　近年來，浙江作為共同富裕示范區(qū)，在人民城市建設(shè)中圍繞以上四對關(guān)系開展了系統(tǒng)性的創(chuàng)新實(shí)踐。在“弱勢與優(yōu)勢”關(guān)系上，打造“普惠共享”的民生共同體。浙江通過制度創(chuàng)新推動普惠共享，例如深化山海協(xié)作升級版，推動優(yōu)勢地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、科技與山區(qū)海島縣精準(zhǔn)對接；建立新市民積分共享機(jī)制，將社保、居住年限轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)獲取權(quán)，避免城市內(nèi)部二元分割。試點(diǎn)“共性+個性”的共富型政策工具箱，通過保障性租賃住房、普惠托育等服務(wù)覆蓋弱勢群體，讓城市化紅利惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和低收入群體。

　　在“個體與全體”關(guān)系上，構(gòu)建“人民提案”的治理生態(tài)圈。依托數(shù)字化治理優(yōu)勢，浙江創(chuàng)新性構(gòu)建“平臺化+民主協(xié)商”的治理新模式。杭州市依托“城市大腦”系統(tǒng)，通過“民呼我為”平臺收集市民訴求，解決群眾急難愁盼。在全省推廣的未來社區(qū)建設(shè)中，普遍建立了“居民會客廳”等民主協(xié)商載體，如杭州繽紛未來社區(qū)借助“鄰聚里”會客廳，實(shí)現(xiàn)“大事共商、小事共議、實(shí)事共辦、難事共解”。

　　在“現(xiàn)代與傳統(tǒng)”關(guān)系上，探索“基因活化”的文化傳承范式。浙江創(chuàng)新性地實(shí)施文化基因解碼工程，系統(tǒng)梳理全省縣域文化元素并建立數(shù)字化資源庫，推動傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代生活融合。比如，紹興魯迅故里通過AR技術(shù)打造沉浸式戲劇街區(qū)，使傳統(tǒng)街區(qū)成為可體驗(yàn)的現(xiàn)代文化消費(fèi)場景；麗水松陽采用“針灸式微更新”策略，在保留古村落肌理的同時(shí)植入先鋒書店、非遺工坊等新功能。

　　在“公平與效率”關(guān)系上，創(chuàng)新“績效導(dǎo)向”的資源配置模式。浙江積極探索以數(shù)字化和市場化手段優(yōu)化資源配置的創(chuàng)新模式。例如，在全省域推廣的“浙里未來社區(qū)在線”數(shù)字化平臺，運(yùn)用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)畫像，為不同年齡結(jié)構(gòu)、不同需求的社區(qū)智慧化配置托育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)從“被動供給”到“主動匹配”的轉(zhuǎn)變，顯著提升財(cái)政資金的使用效益和服務(wù)的精準(zhǔn)度。

　　浙江在人民城市建設(shè)上雖處于前列，但對照2025年中央城市工作會議精神，接下來仍需在以下三個關(guān)鍵點(diǎn)上發(fā)力。一是在發(fā)展理念上，真正從“規(guī)模擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式提升”，聚焦存量的精細(xì)化運(yùn)營。以杭州軌道交通為例，應(yīng)嚴(yán)格控制新線大規(guī)模擴(kuò)張，防范財(cái)政壓力過度累積。重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提升既有網(wǎng)絡(luò)服務(wù)效能：優(yōu)化換乘接駁、完善無障礙設(shè)施、延長運(yùn)營時(shí)間等，挖掘現(xiàn)有線路潛力，真正實(shí)現(xiàn)從“重建設(shè)”到“優(yōu)服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，讓市民出行更便捷、更舒心。

　　二是在核心目標(biāo)上，緊緊圍繞“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”六大維度構(gòu)建一體化發(fā)展體系，統(tǒng)籌推進(jìn)而非單點(diǎn)突破。尤其應(yīng)以“韌性”筑牢安全底線，升級防洪排澇等生命線工程，構(gòu)建從基礎(chǔ)設(shè)施到社區(qū)自救的全域防災(zāi)體系。同時(shí)，兜牢民生底線，通過保障房供給、舊改新模式等降低居住成本，增強(qiáng)城市包容性與歸屬感，真正讓人民城市建設(shè)成果惠及全體市民。

　　三是在實(shí)現(xiàn)路徑上，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)“政府主導(dǎo)、大包大攬”的傳統(tǒng)模式，真正落實(shí)“人民城市人民建”理念。要健全制度化的公眾參與渠道，全面推行社區(qū)規(guī)劃師、居民議事會等機(jī)制，保障市民在規(guī)劃、建設(shè)、管理全流程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，積極培育社會組織，通過政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式，引導(dǎo)專業(yè)社會力量參與社區(qū)微更新、養(yǎng)老服務(wù)、兒童托管等公共事務(wù)，構(gòu)建多元共治、可持續(xù)的長效治理新格局。

　　（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國新型城鎮(zhèn)化研究院院長）